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地方政府债券发行即将启动

2015-03-30 16:22:16来源:责任编辑:admin

  2015年3月25日,财政部公布《2015年地方政府专项债券预算管理办法》,在此之前,财政部连续发布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》,就2015年地方政府一般债券的发行、承销、信用评级和信息披露等工作做出了详细的规定,并首次明确提出信用评级就债券发行人按时、足额偿还债券的能力和意愿出具意见。从地方政府一般债券、专项债券到万亿元债券置换,地方债入市大门即将开启。

  与此同时,鉴于2015年地方政府各类债券庞大的市场规模,围绕地方政府债券的信用评级业务,信用评级机构之间的“暗战”已然开始。联系到在2014年10省市的地方政府自发自还试点中评级一律最高信用AAA级别,如何更加客观公正地为地方政府“打分”,再度引发市场热议。2015年地方政府一般债券有关信用评级的规定有哪些新意?评级机构在评级的准确性、独立性上面临哪些挑战?在未来地方政府将主要通过发行债券来融资的背景下,如何建立起更加公开、透明、标准化的地方政府财务信息库?本期策划围绕上述话题展开论述,敬请关注。

  2014年,我国启动10省市地方政府债券自发自还试点工作,并首次在发行中引入评级机制,以规范和引导地方政府举债融资,对投资者也可以起到信息披露、风险揭示和价格发现作用。但最终的评级结果却显示,无论是发达地区的北京、广东,还是西部地区的宁夏以及经济欠发达地区的江西,10省市试点地区无一例外地获得了最高级信用级别AAA,并引发市场广泛质疑——评级机构给地方政府“打分”如何做到公正客观,是否存在评级虚高等问题。

  在中央批准1万亿元地方政府性债务置换方案尘埃落定之后,国务院批准的2015年地方政府一般债券的发行工作也提上日程。3月16日,财政部发布《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》(以下简称《通知》),就2015年地方政府一般债券的发行、承销、信用评级和信息披露等工作做出了详细的规定。

  “应该说,2015年地方政府一般债券发行在信用评级和信息披露两个方面基本沿袭了2014年工作指导意见的总体思路,但是在部分内容上进行了创新:一是明确提出一般债券进行债项信用评级是”就债券发行人按时、足额偿还债券的能力和意愿出具意见“。二是信用级别中的AAA级可以用”-“符号进行微调,体现了国家对地方政府债务管控思路的延续,有利于提高地方政府债券市场化、规范化程度,其中信用评级工作细则值得期待。”中债资信公共机构首席分析师霍志辉说。

  从部分试点

  到全部“自发自还”

  根据此前公布的今年预算安排,国务院批准地方政府今年发行一般债券5000亿元用于弥补财政赤字。《通知》要求,今年地方政府一般债券的发行主体由去年的10个试点省市推广至全国36个省市(省、自治区、直辖市〈含计划单列市〉),发行方式全部改为自发自还,也就是说新增的5000亿元的债券规模将全部采用市场化方式发行。

  2014年,国务院批准了上海等10个省市地方政府债券开展自发自还试点,在4000亿元的地方债发行规模内,这些省市的自发自还债券总规模为1092亿元。其余省市总计2908亿元的发债规模仍由财政部代发代还。

  财政部相关人士表示,确定一般债券全部由地方政府按照市场化原则自发自还,明晰发行主体偿债责任、信息披露义务等,提高市场化运作程度,促进债券资金规范使用,有利于逐步化解地方债务风险。对创新和完善地方政府举债融资机制、强化市场约束、控制和化解地方债务风险等具有重要意义。

  “自发自还试点的最大亮点,就是全过程信息公开透明。发债资金用在什么地方,偿债资金从哪里来,都要向公众交实底。”业内专家表示,特别是对地方政府偿债能力开展信用评级,为社会提供了更为综合、直观的评价,便于投资者比较选择,作出正确判断。

  在发行品种方面,和2014年试点相比,一般债券期限品种还在2014年发行的5年、7年和10年期品种基础上,增加了1年和3年期品种,由地方政府根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定,但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券年度发行规模的30%。

  业内普遍预计,5年、7年、10年期品种将会是主力发行品种。主要是由于地方政府投资的项目期限较长,债务的长期化可与资产的期限匹配。此外,长期债券有利于缓解地方政府短期偿债压力。对于发行利率,由于去年10省市地方政府自发自还债试点,出现了地方债发行利率与国债持平,甚至低于国债的非市场化特征。对此,分析人士认为,随着今年主体扩展,地方政府债主体评级或将有所分化,发行利率也将出现一定程度分化。

  微调AAA级

  以区分地区信用差异

  2014年地方政府债券自发自还试点的信用评级符号等级划分为由“AAA”至“C”的三等九级,同时,除AAA级、CCC至C级外,每一个信用等级可用“+”、“-”符号进行微调。但是,由于评级符号是对信用风险相对水平的表达,因此当债券发行主体的信用水平在整体中排序均较靠前时,容易出现信用级别集中于高等级的现象。

  2015年,财政部要求一般债券只需进行债项信用评级,即信用评级机构对影响一般债券的诸多信用风险因素进行分析研究,就债券发行人按时、足额偿还债券的能力和意愿出具意见。同时信用评级符号体系中首次在AAA级引入“-”符号进行微调。

  对此,霍志辉认为,前者在技术基础层面厘清了地方政府一般债券信用评级的评价对象,有助于完善我国地方政府信用评级制度;后者能够促使2015年地方政府一般债券信用评级的结果更加客观地体现出这种差异,也是完善我国地方政府债券信用评级体系的积极举措。在他看来,虽然36个发行主体的信用水平均在全国各级地方政府中排名靠前,但受经济、财政和债务管理等多方面因素影响,之间仍然存在一定差异。因此,在AAA级别中首次引入了“-”符号进行微调,能够促使2015年地方政府一般债券信用评级的结果更加客观地体现出这种差异,也是完善我国地方政府债券信用评级体系的积极举措。

  据介绍,中债资信是我国债券市场中首家在AAA级别引入“+”和“-”符号进行微调的信用评级机构。从目前实际执行情况来看,这样的级别序列既符合当前我国债券市场以大型的高信用等级发行人为主的实际情况,也能进一步区分开高等级发行人之间的信用水平差异,帮助市场参与者更加细化对信用风险的判断,对我国债券市场发展和信用评级体系的完善起到了积极的作用。

  不过,中信建投证券分析师黄文涛认为,预计今年地方政府信用评级差距仍不会太大,除非某地出现信用违约事件,信用评级才会出现分化加剧。霍志辉则认为,地方政府资产负债表在内的政府综合财务报告相关编制法规也即将出台,这将推动政府资产负债表的编制,最终也有利于提高评级工作的准确性。

  确保评级

  客观公正受考验

  2014年,我国启动10省市地方政府债券自发自还试点工作,并首次在发行中引入评级机制,以规范和引导地方政府举债融资,对投资者也可以起到信息披露、风险揭示和价格发现作用。但最终的评级结果却显示,无论是发达地区的北京、广东,还是西部地区的宁夏以及经济欠发达地区的江西,10省市试点地区无一例外地获得了最高级信用级别AAA,并引发市场广泛质疑——评级机构给地方政府“打分”如何做到公正客观,是否存在评级虚高等问题。

  一位评级行业人士对本报记者说,从2014年试点省市评级机构投标资料看,在评级方案的选择上缺乏专业性,倾向于选择评级时间更短、报价更低的评级方案。今年包括一般债券、专项债券、置换债券,市场规模更大,机构之间谁都不愿意放弃这块“大蛋糕”,预计竞争也将越来越激烈。

  3月10日,安徽合肥公共资源交易中心对2015年安徽省政府债券信用评级机构招标项目进行政府采购,评级范围包括安徽省人民政府的主体信用评级、3个债项(即发行一般债券、专项债券和置换债券)信用评级和跟踪评级。经过评审,最终东方金诚国际信用评估有限公司以5万元预中标。

  据介绍,此次参与安徽省政府债券评级项目招标的评级机构一共有四家。“招标有一套完整的评分体系,招标过程很规范,没有问题,最后低价中标也是按规则议标后的结果。就是价格低到有些令人意外。”上述业内人士说。

  不过,有业内人士则提出担忧:5万元难以覆盖此次评级成本,会把行业拖到恶性竞争的局面。随着地方政府债券评级市场规模的扩大,评级机构间的竞争或许还将会越来越激烈。除了如何规范价格竞争,评级机构在评级的准确性、独立性上也面临诸多挑战。

  据介绍,评级机构在经过资料梳理、访谈、实地调查和分析后,会给出建议性信用评级,但这个评级需要经过评审会审议和地方政府的复评后才会形成最终评级。由于评级费用由地方政府来承担,再加上复评的程序,也使得一些专家和学者关注于如何能完善制度让评级机构坚持公正客观立场。否则地方政府可能会看哪家评级高、评级速度快、价格便宜就选哪家机构,这样的信用评级不利于揭示发行人的风险。

  很显然,面对规模越来越庞大的地方政府债券“大蛋糕”,如何更好地达到管理层和市场的预期,发挥信用评级在其中的定价和风险揭示功能,公正客观地给地方政府债券“打分”,进而推动地方政府债券市场健康发展,对地方政府、财政部门以及市场中介机构仍将是一个不小的考验。

(责任编辑:DF150)

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